Izdvojena mišljenja ustavnih sudaca o COVID potvrdama: Epidemija pravnog i znanstvenog bunila

Izdvojena mišljenja ustavnih sudaca o COVID potvrdama:

Epidemija pravnog i znanstvenog bunila

Izvor: https://www.una.world/hr

05.01.2022.

Suci Andrej Abramović i Goran Selanek i sutkinja Lovorka Kušan ozbiljno kritiziraju rad USUD-a na COVID predmetima. Rezime: krizom upravljaju diletanati i politički oportunisti.

Ustavni sud RH (USUD) 21. je prosinca osigurao legitimitet mjeri obaveze predočenja COVID potvrda i/ili testiranja u zdravstvanom sektoru i sektoru socijalne skrbi i odbacio pravna mišljenja da su ovlasti Stožera civilne zaštite protuustavne. Odluci koju su ustavni suci većinom podržali, priložena su i tri izdvojena mišljenja sudaca Andreja Abramovića i Gorana Selaneka i sutkinje Lovorke Kušan. 

Pred sam kraj godine cijeli je dokument objavljen, no novost je jedino sadržaj izdvojenih mišljenja, s čijim sadržajem predsjednik suda Miroslav Šeparović nije upoznao javnost. 

Zanimljiva pravna polemika

Ona su ujedno i najzanimljivija, jer trojac jedini uporno insistira na ozbiljnoj pravnoj polemici o načinu donošenja i provedbe epidemioloških mjera u Hrvatskoj. 

U dijelu gdje se od ustavnih sudaca tražilo da procijene obavezu aktivacije članaka 17. Ustava RH u epidemiji, čime bi se o ograničavanju ljudskih prava i sloboda u izvanrednim okolnostima odlučivalo dvotrećinskom većinom u Saboru, USUD je odbacio zatjeve za ocjenu ustavnosti, tvrdeći da sud nije nadležan ocjenjivati treba li ili ne Hrvatski sabor u određenim posebnim okolnostima aktivirati članak 17. Ustava.

Suci u rješenjima ističu da je odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije/epidemije bolesti COVID-19 donijeti primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava u isključivoj domeni Hrvatskog sabora. Pored toga, USUD smatra da to što Stožer ima zakonsku ovlast za donošenje navedenih mjera, a ne Sabor, ne znači da njegove odluke nisu podložne kontroli izvršne, zakonodavne i sudbene vlasti. 

"Prema članku 112. Ustava, Vlada je odgovorna Hrvatskom saboru, a prema članku 80. alineji 11. Ustava, Hrvatski sabor nadzire rad Vlade i drugih nositelja javnih dužnosti odgovornih Hrvatskom saboru u skladu s Ustavom i zakonima. Stoga nema zapreka da Hrvatski sabor, ako to smatra potrebnim, zatraži izvješće Vlade o provedbi mjera i radu Stožera", stoji u rješenju. 

Što se tiče samih COVID potvrda, suci smatraju da su one smislene u odnosu na legitimnost cilja, a to je zaštitu zdravlja i života građana radi sprečavanja i suzbijanja širenja epidemije/pandemije bolesti COVID-19. 

Stoga je neupitna i legitimnost COVID potvrda. 

Međutim, istim rješenjem suci obavezuju Stožer da pri propisivanju mjera ubuduće prilaže obrazloženje na temelju kojeg će adresati tih mjera, kao i javnost, "biti upoznati s razlozima zbog kojih je pojedina mjera donesena, odnosno iz kojeg će biti razvidno da je poštovano ustavno načelo razmjernosti."

Ovakvim obraćanjem Stožeru, USUD sam uništava vlastitu reputaciju, jer priznaje da su dosadašnje mjere donošene arbitrarno, bez jasnih epidemioloških argumenata i bez provedbe testa razmjenosti i nužnosti, ali im je ta institucija svejedno 2020. godine potvrdila ustavni legitimitet. 

Pored toga, potpuno je nejasno koje je zakonsko uporište za takav zahtjev prema Stožeru. 

Abramović: Ustavni sud radi naslijepo

Tim se posebno oštro bavi sudac Abramović koji je u izdvojenom mišljenju prvo naglasio nedostatak legaliteta u donošenju osporenih zakonskih odredbi, koje su, po njemu, trebale u Saboru biti izglasane dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a zatim se sarkastično okomio na posebne upute za Stožer.   

"Prevedeno na razgovorni hrvatski jezik, to znači otprilike ovo: do sad smo vam oko COVID mjera vjerovali na riječ da to tako treba. Što ste odlučili, mi smo potvrdili. Ali, ubuduće, nećemo više baš sasvim tako. Morat ćete nam, ipak, dati neke razloge koji su vas motivirali na takvu odluku. Pa kako tako naglo? Nije prošlo niti dvije godine od prvih mjera... I već treba imati neke razloge? Sarkazam na stranu, nedostatak valjanog obrazloženja za bilo koju do sada poduzetu mjeru ili zakonsku intervenciju vezanu za pandemiju nije problem za zakonodavca ili Stožer – to je problem za ovaj sud", tvrdi Abramović.  

 To je dokaz, dodaje, da je u svakom slučaju ocjene ustavnosti tih propisa i mjera većina u Ustavnom sudu RH test razmjernosti, prikladnosti i nužnosti, radila naslijepo, bez argumenata. 

"Za neke, taj je osjećaj bio strah. Za druge, lojalnost", stoji u izdvojenom mišljenju. 

Abramović smatra da “nema mjesta zadovoljstvu što se svijest većine po pitanju nužnosti argumentacije odluka o kojima sudimo polako počela mijenjati". 

Hrvatska, zemlja slabih šansi 

"Daleko smo još do javne rasprave. Ostaje nam nadati se da će prije odustati virus, nego što mi naučimo ocjenjivati ustavnost protuepidemijskih mjera i propisa u cijelosti kako treba, stoji u tekstu obrazloženja. 

U izdvojenom mišljenju Kušan i Selaneca, stoji da je USUD pokazao nerazumijevanje izričaja i značaja ustavne odredbe u članku 17. Ustava RH , "kojom se propisuje važan postupovni oblik zaštite građana i građanki u okolnostima koje po svojoj prijetećoj prirodi značajno povećavaju rizik nedovoljno promišljenog, požurenog i pretjeranog zadiranja političkih tijela državne vlasti u njihove najosnovnije interese odnosno njihova temeljna ljudska prava i sloboda." 

USUD, smatraju, ne smije prepustiti običnoj većini u Saboru na koji će način primijeniti ustavne odredbe koje definiraju uvjete restrikcija ljudskih prava i sloboda. 

Radi se o mišljenju da je na Saboru da se opredijeli hoće li epidemiju i epidemijske mjere podvesti pod članak 16. Ustava (ograničenje prava i sloboda radi zaštite zdravlja) ili pod članak 17. koji definira izvanredne uvjete pod kojima se o ograničavanju prava i sloboda odlućuje dvotrećinskom većinom sv ih zastupnika u Saboru. 

"Pristup većine prema kojem dvotrećinska suglasnost svih demokratski izabranih zastupnica i zastupnika Hrvatskog sabora, kao jedan od postupovnih oblika zaštite temeljnih ljudskih prava i slobode građana od takvog postupanja državne vlasti, ovisi isključivo o političkom oportunitetu obične većine - prvenstveno parlamentarne, ali čini se i ustavnosudske – da sama sebe podvrgne jasno propisanom ustavnom ograničenju, nije i ne može predstavljati pošten odnos prema jezičnom značenju te norme, niti prema njenoj svrsi, a ima i vrlo jasne posljedice za njen odnos prema drugim ustavnim odredbama koje čine dio ustavnog sustava kojem i sama pripada, piše dvoje sudaca. 

Ustav je jasan svakome tko govori hrvatski 

Kušan i Selanec smatraju da cijeli tekst članka 17. "pisan jasnim jezičnim izričajem i nije teško razumljiv prosječnoj osobi prosječnog znanja hrvatskog jezika. Upravo suprotno, citirani tekst je teško tumačiti na način da običnoj parlamentarnoj većini dopušta da sama bira hoće li sama sebi nametnuti ograničenje koje bi joj otežalo ostvarivanje njenih političkih interesa.”

Prepuštajući tu odliuku običnoj vdećini, većina sastava USUD-a, tvrde, "umanjuje jasnu namjeru ove ustavne odredbe koja zahtijeva da se rizik požurenog i/ili nedovoljno promišljenog odlučivanja o nekim fundamentalnim interesima građana kao što su njihova temeljna prava i slobode izazvanog određenim objektivnim prijetećim okolnostima kao što su opasnost oružanog sukoba, prijetnje teritorijalnoj cjelovitosti ili velika prirodna nepogoda umanji postizanjem šire političke suglasnosti zastupnica i zastupnika na kojoj se ne inzistira u redovnim društvenim okolnostima koje dopuštaju kako više vremena za promišljeniju i mirniju parlamentarnu raspravu tako i veću slobodu od pritiska nepopravljive štete koja slijedi iz možebitnog odgađanja odluke."

Odredba članka 16. Ustava kojom je propisan uvjet razmjernosti, tvrde, nije niti može biti temelj za donošenje zakona, kako se to zahvaljujući odluci većine ovog sastava Ustavnog suda uporno ponavlja u okviru javne rasprave o zakonitom postupanju izvršne vlasti, a posebice Nacionalnog stožera odnosno ustavnosti postupanja Sabora kao zakonodavnog tijela.

"Uvjet razmjernosti propisan člankom 16. Ustava predstavlja dvije stvari. Niti jedna od njih nema funkciju biti temelj za donošenje zakonskih akata", stoji u objašnjenju. 

Članak 16. štiti osobne slobode

Osnovni smisao uvjeta razmjernosti iz članka 16. Ustava leži u zaštiti pojedinca naspram države, bez obzira na podršku koju ta država uživa u većini, tvrde. 

"Ustav svakoj osobi kao pojedincu jamči zaštitu privatnih interesa koji za njenu osobnu autonomiju imaju takav značaj da im je dan status temeljnih građanskih/političkih/ljudskih sloboda i prava. Kao što uporno ukazujemo kroz naša izdvojena mišljenja u COVID predmetima ustavni uvjet razmjernosti iz članka 16. Ustava je temeljni štit koji je Ustav zajamčio građanima u odnosu na suvišno zadiranje države u intimni prostor njihove osobne autonomije. Taj štit brani osobnu slobodu svakog pojedinca čak i kada odluka državne vlasti kojom se u nju zadire uživa perfektnu podršku većine članova političke zajednice u kojoj skupa živimo. No baš stoga što štiti osobnu slobodu svakog pojedinca, štit koji građanima pruža članak 16. Ustava nije usmjeren samo prema jednom tijelu odnosno grani državne vlasti već prema državnoj vlasti u njenoj ukupnosti. Članak 16. Ustava stoga predstavlja ograničenje djelovanja ne samo Sabora već jednako tako i tijela izvršne vlasti kao i tijela sudske vlasti. Pri tome, za razliku od postupovnih uvjeta propisanih člancima 81. i 82. Ustava, uvjet razmjernosti iz članka 16. Ustava usredotočen je primarno na sadržaj, a ne formu odluke koja proizvodi pravno obvezujuće učinke po pojedinca. Odluke određenog sadržaja koji ne zadovoljava zahtjeve načela razmjernosti predstavljaju povredu Ustava neovisno o izvrsnosti njihove proceduralne forme", zaključuju. 

Troje sudaca smatra da se lagodnim i samouvjerenim pristupom člancima 16. i 17. Ustava otvara Pandorina kutija, odnosno, mogućnost da se u budućnosti pojavi presuda Ustavnog suda u kojoj bi pravnom analogijom stajalo da "Ustavni sud ističe da je odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi zaštite ravnopravnosti nacionalnih manjina ili radi ograničavanja grubog kritičkog izražavanja prema političkim dužnosnicima donijeti primjenom člankom 82. ili članka 83. Ustava u isključivoj domeni Hrvatskog sabora".

Mit je da nitko u EU ne konzultira parlament

Oni pobijaju često plasirani mit da nijedna EU država ne donosi mjere dvotrećinskom većinom u parlamentu, te iznose stanje u Njemačkoj, koja je svaku mjeru izglasala posebnim zakonom, potvrđenim u saveznim i pokrajinskim parlamentima. 

 Tako su postupili unatoč činjenici da u Ustavu nemaju odredbu koja ih na to obavezuje, kao što to, po mišljenju troje sudaca, sadrži Ustav RH. 

"Prije svega, Savezna Republika Njemačka pripada onoj skupini država koje su proglasile tzv. izvanredno stanje iako njemački Ustav to ne traži. No sukladno Ustavom podijeljenim zakonodavnim ovlastima između dva parlamentarna doma - Bundestaga i Bundesrata - to je ipak učinjeno kako bi se politički olakšao dogovor dviju ustavnih federalnih razina vlasti oko implementacije epidemioloških mjera. Bez tako postignute političke suglasnosti mjere koje bi donosila središnja federalna vlast u potpunosti bi ovisile o političkoj volji lokalnih vlasti na razini pojedinih saveznih država bez čije suglasnosti ne bi bile provedive u praksi. Zajedničkom odlukom oba doma parlamenta o proglašenju stanja izvanrednih okolnosti savezne države suzdržale su se u korištenju nekih od svojih ustavnih ovlasti kako bi središnjoj federalnoj Vladi olakšale donošenje i implementaciju epidemioloških mjera. Zauzvrat sve epidemiološke mjere koje je donosila središnja vlast u Njemačkoj donesene su tek pošto je postignut politički dogovor između federalne Vlade i lokalnih vlada pojedinačnih saveznih država", stoji u tekstu. 

S obzirom da je većina "uzela u obzir" praksu BverG-a, dodaju, vrijedi ukazati da za razliku od većine BVerG koristi mogućnost održavanja javne rasprave u postupcima apstraktne ocjene ustavnosti poput ovog kada ocijeni da predmet otvara važna ustavna pitanja zaštite temeljnih prava ili diobe vlasti, a posebno one između središnje federalne razine i saveznih država.

U konkretnom predmetu koji je većina „uzela u obzir“ BVerG je sagledavajući sve okolnosti postupka ocijenio kako će usmenu javnu raspravu zamijeniti mogućnošću širokog sudjelovanja velikog broja zainteresiranih stranaka putem pismenih očitovanja. U tom smislu uz široki spektar stranaka koje su podnijele niz zahtjeva za ocjenu ustavnosti spornih odredaba Četvrtog zakona o zaštiti stanovništva tijekom stanja epidemije od nacionalnog značaja BVerG je omogućio očitovanje o svim relevantnim pitanjima ne samo federalnoj Vladi već i Bundestagu, Bundesratu pa i zainteresiranim saveznim državama.

"Još važnije, BVerG je omogućio sudjelovanje u postupku cijelom nizu nezavisnih znanstvenika i stručnjaka kojima je uputio zahtjev za očitovanjem o nizu precizno određenih pitanja. Tu priliku iskoristili su tako Njemačko liječničko društvo, Savezno udruženje liječnika za javno zdravstvo eV (BVÖGD), Njemačko društvo za epidemiologiju (DGepi), Njemačko društvo za zarazne bolesti (Dgi), Njemačko društvo za medicinsku informatiku, biometriju i epidemiologiju (GMDS), Njemačka interdisciplinarna udruga za intenzivnu i hitnu medicinu (DIVI), Društvo za istraživanje aerosola (GAeF), Društvo za virusologiju (GfV), Helmholtz Centar za istraživanje zaraza, Institut za kopneni i morski promet pri TU Berlin, Institut Max Planck za dinamiku i samoorganizaciju i Institut Robert Koch. Nadalje, uz navedena nezavisna stručna očitovanja BVerG je razmatrao i očitovanja nezavisnih stručnjaka dana u samom zakonodavnom postupku izrade prijedloga i izglasavanja osporavanih mjera danih tijekom javne rasprave provedene u nizu parlamentarnih odbora.Podaci prikupljeni kroz ova očitovanja BverG je obilato koristio u obrazloženju svoje ocjene legitimnosti cilja, prikladnosti i sposobnosti osporavanih zakonodavnih epidemioloških mjera i njihove nužnosti, navode. 

 Pandemija ne smije biti uvod u tehnokraciju

Suci ozbiljno polemiziraju sa stavom da parlamentarno tijelo nije sposobno donositi odluke koje se tiču zdravlja, odnosno, da u vrijeme epidemija nastupa tehnokracija.

"U prilog olako iznesenoj "stručnoj" tvrdnji da parlamentarno zakonodavno tijelo nije sposobno donositi odluke o epidemiološkim mjerama već je to vrsta odluke čija navodno inherentna priroda nalaže da se moraju prepustiti izvršnoj vlasti. Sabor se pejorativno svodi na "parlaonicu", dok se tijelo kao što je Nacionalni stožer uspoređuje s ulogom Glavnog stožera Hrvatske vojske u ratnom stanju. Ponekad se u javnoj raspravi odlazi toliko daleko da se iznose "stručne" tvrdnje kako se odlučivanje u doba krize mora prepustiti stručnjacima zaboravljajući pri tome da Republika Hrvatska nije Ustavom ustrojena kao tehnokracija već kao demokracija, kako u redovnim tako i u kriznim okolnostima, komentiraju. 

Dodaju da takav stav podrazumijeva da je 1) Nacionalni stožer sastavljen od stručnjaka koji su nezavisni od politike i 2) nije podređen Vladi kao tijelu izvršne vlasti sastavljenom od političkih predstavnika legitimiranih od strane Sabora. Iako bi sukladno Zakonu o sustavu civilne zaštite odnosno Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti Nacionalni stožer imao ulogu koja je funkcionalno neovisna od Vladine ocjene njenih učinaka, iskustvo rada i djelovanja tog tijela govori da to nije slučaj.

"Sama Vlada u svojim očitovanjima Ustavnom sudu izričito navodi da je Nacionalni stožer tijelo pod političkom kontrolom Vlade. Većina u svojim ocjenama odluka Nacionalnog stožera tu svoju postavku ničim ne dovodi u pitanje. Ukratko, Nacionalni stožer nije politički nezavisno stručno tijelo u kojem odluke donose stručnjaci kako se to nerijetko pokušava prikazati u svrhu osporavanja kapaciteta Hrvatskog sabora da razborito i svrsishodno odlučuje o epidemiološkim mjerama, pišu suci.

Jamčimo da se mjere ne temelje na provjerljivim podacima

Pravni kaos i demokratski deficit vide u činjenici da su odluke koje se odnose na pojedinca, kao što je npr. rješenje o samoizolaciji, najčešće izricane usmeno i bez mogućnosti posezanja za redovnim pravnim lijekovima, pa je kompletna pravna zaštita prebačena na Ustavni sud koji je evidentno instrumentaliziran. 

"Odgovorno tvrdimo da: 1) niti u jednom od COVID predmeta većina nije niti zatražila, a kamoli koristila ikakve objektivne mjerljive i provjerljive podatke kojima bi bilo moguće objektivno dokazati sposobnost osporavanih mjera da ostvare svoj deklarirani cilj od općeg interesa i 2) da u očitovanjima koja su zaprimljena u tim predmetima takvi podaci nisu predočeni. Štoviše, svi konkretni podaci o kapacitetu ili učinku epidemioloških mjera koje su bile predmet ustavnosudskog nadzora i koji su se koristili u argumentaciji na zatvorenim internim usmenim raspravama među sucima i sutkinjama ovog sastava bili su samostalno prikupljeni od strane onih malobrojnih sudaca koji su se uopće upuštali u raspravu o podastrtim nacrtima odluka propitkujući ovaj ili onaj aspekt onoga za što je bilo jasno da će većina podržati na temelju prijedloga izvjestitelja. 

Da je i sama većina svjesna ovog očiglednog nedostatka vidljivo je i iz činjenice da je njen najveći doseg u pogledu korištenja objektivnih, empirijskih podataka u svrhu ocjene sposobnosti osporavane mjere da ostvari svoj epidemiološki cilj bio korištenje podataka iz perioda nakon stupanja sporne mjere na snagu umjesto podataka kojima se raspolagalo u trenutku donošenja odluke o njenom aktiviranju, pišu. 

Troje sudaca u izdvojenom mišljenju ponavljaju svoj zahtjev da se sjedncie USUD-a održavaju pred javnošću.